فلسفه تغییر و تفسیر از اصل 44 قانون اساسی ضرورت دستیابی به اهداف سند چشم انداز 20 ساله کشور با لحاظ نمودن دستیابی به متوسط رشد سالانه 8 درصد،قرار گرفتن در جایگاه نخست منطقه در شاخص های توسعه ، انحصار زدایی و ایجاد رقابت و کاهش هزینه های دولت بود از این رو برای تحقق این اهداف و اهداف سیاست ها، قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 در خرداد 1387 به تصویب و اجرا گذاشته شد. از آنجایی که نزدیک به یک دهه از ابلاغ ، اجرا و تصوصیب این سیاست ها مبنی بر خصوصی سازی اقتصاد می گذرد اما همچنان شاهدیم آنطور که شایسته نظام است اجرای این اصل از قانون اساسی و سیاست های ناظر بر آن نتوانسته از مدیریت و نقش دولت در اقتصاد کم کند و همچنان موانع و چالش هایی پیش روی اجرای اصل 44 وجود دارد و انتظارات نظام ، مردم و بخش غیردولتی و خصوصی از اجرای قانون اصل 44 برآورده نشده است .

در همین راستا، گروه اقتصاد پژوهش خبری در ادامه نشست ­های کارشناسی خود در راستای تحقق اهداف اقتصاد مقاومتی و با توجه به شعار سال، سومین نشست کارشناسی خود را  در سال 1396 ، به بحث درباره «ارزیابی عملکرد اجرای سیاست های اصل 44 قانون اساسی » با حضور صمد عزیزنژاد کارشناس و مدیر گروه مطالعات مالی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی اختصاص داده است.

سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی با اهدافی از جمله ، شتاب بخشیدن به رشد اقتصادی ملی ، گسترش مالکیت عمومی ، ارتقای کالا، افزایش رقابت پذیری و سطح عمومی اشتغال و ... در قالب 5 بند از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ گردید.

اصل 44 قانون اساسی

براساس اصل 44 قانون اساسی « نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران » بر پایه سه بخش دولتی ، تعاونی و خصوصی استوار است :

بخش دولتی :شامل کلیه صنایع بزرگ،صنایع مادر ، بازرگانی خارجی ، معادن بزرگ، بانکداری ، بیمه ، تامین نیرو،سدها و شبکه های بزرگ آبرسانی ، رادیو و تلویزیون و پست و تلگراف و تلفن ، هواپیمایی ، کشتیرانی و راه و راه آهن و مانند اینهاست که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است.

بخش تعاونی :شامل شرکت ها و موسسات تعاونی تولید و توزیع است که در شهر و روستا برطبق ضوابط اسلامی تشکیل می شود.

بخش خصوصی: شامل آن قسمت از کشاورزی،دامداری ، صنعت،تجارت و خدمات می شود که ممکل فعالیت های اقتصادی دولتی و تعاونی است .

در ذیل اصل 44 قانون اساسی تصریح شده است : « مالیکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود ، مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است.تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین می کند.»

مهم ترین اهداف ابلاغ سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی از سوی مقام معظم رهبری:

- شتاب بخشیدن به رشد اقتصادی ملی

- گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تامین عدالت اجتماعی

- ارتقای کارآیی بنگاه های اقتصادی و بهره وری منابع مادی، انسانی و فناوری

- افزایش سهم بخش خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی

- افزایش سطح عمومی اشتغال

- کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت های اقتصادی

- تشویق اقشار مختلف مردم به پس انداز و سرمایه گذاری و بهبود درآمد خانوارها

بر همین اساس مهم ترین بندهای ابلاغی سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی برای دستیابی به این اهداف عبارتند:

سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی

بند الف : سیاست های کلی توسعه بخش های غیردولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی :

دولت موظف است هرگونه فعالیت را که مشمول عناوین صدر اصل 44 نباشد حداکثر تا پایان برنامه پنج ساله چهارم توسعه ( سالیانه حداقل 20 درصد کاهش فعالیت ) به بخش های تعاونی و خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کند.

بند ب : سیاست های کلی بخش تعاونی :

افزایش سهم بخش تعاونی در اقتصاد کشور به 25 درصد تا پایان برنامه پنج ساله پنجم توسعه از طریق اقدام موثر در جهت ایجاد تعاونی با هدف ایجاد اشتغال و تاسیس تعاونی های فراگیر ملی برای فقر زدایی

بند ج : سیاست های کلی توسعه بخش های غیردولتی از طریق واگذاری فعالیت ها و بنگاه های دولتی :

- ضرورت تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاهداری به سیاستگذاری ، هدایت و نظارت و توانمندسازی بخش های خصوصی و تعاونی در اقتصاد

- واگذاری 80 درصد از سهام بنگاه های دولتی مشمول صدر اصل 44 به بخش های خصوصی ، شرکت های تعاونی سهامی عام و بنگاههای عمومی غیردولتی

- الزام دولت در قیمت گذاری سهام از طریق بورس

- ضرورت فراخوان عمومی و اطلاع رسانی برای ترغیب و تشویق عموم به مشارکت در سرمایه گذاری و خرید سهام

- جلوگیری از ایجاد انحصار و رانت اطلاعاتی

بند د: سیاست های کلی واگذاری :

- توانمندسازی بخش های خصوصی و تعاونی برای ایفای فعالیت های گسترده با استفاده از روش های معتبر و سالم واگذاری

- واگذاری با تاکید بر بورس و ذی نفع نبودن دست اندرکاران واگذاری و تصمیم گیرندگان دولتی در واگذاری ها

- اختصاص 30 درصد از درآمدهای حاصل از واگذاری به تعاونی ها ی فراگیرملی به منظور فقرزدایی

- ایجاد زیربناهای اقتصادی با اولویت مناطق کمتر توسعه یافته

- تکمیل طرح های نیمه تمام شرکت های دولتی

بند ه: سیاست های کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار :

- تاکید بر اعمال حاکمیت عمومی دولت پس از ورود بخش های غیردولتی از طریق سیاست گذاری و اجرای قوانین و مقررات نظارتی

- لزوم جلوگیری از نفوذ و سیطره بیگانگان بر اقتصاد ملی

- جلوگیری از انحصار توسط بنگاههای اقتصادی غیردولتی از طریق تنظیم و تصویب قوانین و مقررات

مسیر قانونگذاری سیاست های کلی اصل 44

از آنجا که در متن سیاست های ابلاغی اشاره شده است که اجرای این سیاست ها نیازمند تدوین و تصویب قوانین جدید است و یا تغییر برخی قوانین موجود می باشد به همین خاطر پس از ابلاغ این سیاست ها دولت و مجلس در اقدامی همه جانبه تبدیل متن سیاست ها به یک قانون را در دستور کار خود قرار دادند که سرانجام « قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی » در سال 1386 به تصویب مجلش شورای اسلامی رسید و در سال 1387 پس از تصویب در مجمع تشخیص مصلحت نظام به دولت ابلاغ شد.

این قانون دارای 10 فصل 92 ماده و 90 تبصره می باشد.

قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی

در جدول ذیل چارچوب فصول و اهم احکام قانون اجرای سیاست­ های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی آورده شده است:

ارزیابی عملکرد قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی

با وجود گذشت نزدیک به 10 سال از اجرای قانون سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی به دلایل ذیل اجرای این سیاست ها همراه با فراز و نشیب های بسیاری بوده است بطوریکه در برخی حوزه ها هیچ موفقیتی حاصل نشده و در برخی حوزه ها هم موفقیت نسبی داشته است:

1- در حوزه بانکی موفق نبوده است

2- در حوزه صنعت و معدن موفق نبوده است

3- در حوزه پتروشیمی موفقیت نسبی داشته است اما نیاز به کار دارد

4- در حوزه تسهیل فضای کسب و کار چندان موفق نبوده است

5- در حوزه سهام عدالت موفق نبوده است

6- نقش دولت همچنان بزرگ است

7- موجب رفع کامل انحصار و بهبود رقابت نشده است

8- بخش تعاونی به طور جزیی بهبود یافته است

9- در حوزه قیمت گذاری موفق عمل نکرده است

10- مفاسدی نیز وجود داشته است

11- پایه بورسی نداشته و لذا شفافیت کمی در اجرا داشته است

12- موجب کاهش هزینه های دولت نیز نشده است

دلایل عملکرد غیر مطلوب

1- بسیاری از سیاست های کلی و قوانین بخوبی کارشناسی نشده اند.

2- به رغم روند فزاینده تولید سیاست های کلی و قوانین جنبه نظارتی آن چندان مورد توجه نبوده است.

3- قدرت بالای بخش عمومی غیردولتی و شبه دولتی ها

4- اقتصاد دولتی و شبه دولتی اجازه اصلاح امور را نمی دهد

5- توجه ضعیف قانون گذار به تسهیل و تسریع در سرمایه گذاری و صدور مجوز فعالیت های اقتصادی

6- عدم سنخیت کامل قانون اصل 44 با سیاست های ابلاغی آن

7- عدم سنخیت قوانین ناظر بر فعالیت های اقتصادی با روش ها و اهداف اقتصادی از جمله قانون کار و قانون مالیات های مستقیم

8- عدم اهتمام در ایجاد زیرساخت های فرهنگی بویژه توسعه مسئولیت های اجتماعی کارفرمایان و کارکنان ، توسعه وجدان کاری ، اعتقاد به تعالی کشور از طریق روحیه کار و تلاش و عدم الگوسازی در این زمینه

جمع بندی

در مجموع چنانچه بخواهیم ارزیابی از عملکرد اجرای سیاست های اصل 44 قانون اساسی در خصوص «خصوصی سازی »و «تقویت نقش بخش خصوصی و غیردولتی» و واگذاری « مدیریت و تصدی گری دولت »در اقتصاد کشور داشته باشیم می توان به پنچ عامل مهم اشاره کرد که در عدم تحقق این سیاست ها اثرگذار بوده اند و چنانچه نقاط مثبت هر یک از این عوامل تقویت شود می توانند منشاء تحول عظیمی در اقتصاد کشور باشند:

الف- ضرورت داشتن متولی مشخص: وجود متولی و مسئول مشخص و پاسخگو در زمینه اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مهم ترین عامل در پیشبرد اهداف این سیاست ها می باشد گرچه وزارت امور اقتصادی و دارایی و به خصوص سازمان خصوصی سازی برحسب قانون متولی خصوصی سازی است اما در جائیکه شورای عالی سیاستگذاری نزدیک به 20 عضو از سه قوه دارد که در هنگام تصمیم گیری همه ی اعضا دخیل هستند اما در وقت پاسخگویی فقط وزارت اقتصاد و یا سازمان خصوصی سازی است که باید پاسخگو باشد لذا بهتر است یک متولی در این زمینه پاسخگو همه اختیارات و مسئولیت های خود باشد.

ب- لزوم توجه به مسایل فرهنگی و فرهنگ سازی: آنچه که به امر خصوصی سازی در کشور کمک می کند وجود فرهنگ خصوصی سازی است مسئله ای که بدان توجه چندانی نشده است بطوریکه قبل از اینکه فرهنگ سهامداری را ترویج دهیم اقدام به توزیع سهام عدالت کرده ایم که مشکلات متعددی بوجود آورده است ضعفی که در زمان خصوصی سازی در کشور بچشم می خورد و آن عجله در خصوصی سازی بدون در نظر گرفتن مسایل فرهنگی و تبعات اجتماعی در جامعه بوده است.

ج- نبود زیرساخت ها و رعایت نکردن استانداردهای بین المللی : مانع دیگر در سر راه خصوصی سازی و اجرای سیاست های کلی اصل 44 رعایت نکردن استانداردهای بین المللی است و در این زمینه دقت لازم صورت نگرفته است تا جائیکه در واگذاری برخی شرکت ها و یا بانک ها بدون در نظر گرفتن استانداردهای لازم صرفا هدف سهامدار کردن مردم در حجم وسیع بوده در صورتی که هرچه تعداد سهامداران بیشتر شده مسئولیت پاسخ دهندگان کمتر شده بطوریکه تعداد زیاد سهامداران مانع از برگزاری مجمع و یا پاسخگویی به مسایل مالی و مدیریتی شرکت های مشمول واگذاری شده و همین امر زمینه ایجاد فساد و رانت را بیش از پیش فراهم کرده است. از طرفی نبود زیرساخت های لازم در مناطق کمتر توسعه یافته و کمتر برخوردار عدم استقبال بخش خصوصی واقعی را برای مشارکت در فعالیت های اقتصادی به همراه داشته که ضرورت دارد دولت در برخی از فعالیت ها و مناطق قبل از واگذاری به فکر تقویت زیرساخت ها بوده تا شرایط رقابت و حضور برای بخش خصوصی فراهم شده باشد.

د- انجام تبلیغات و ایجاد روحیه همکاری: برای انجام خصوصی سازی می بایست روحیه یا خاستگاه اجتماعی آن موضوع در جامعه نیز قبل از اجرا وجود داشته باشد.قبل از اینکه بخواهیم خصوصی سازی را در جامعه رواج دهیم باید تبلیغات مناسبی در این زمینه صورت بگیرد تا فرهنگ و روحیه همکاری آن در جامعه نهادینه شود و از سوی خود مردم به عنوان یک مطالبه عمومی و خاستگاه اجتماعی دنبال شود.

ه- ضروت وجود تفاهم سیاسی : وجود اقتصاد غیر شفاف ، رانتی و بخش های عمومی و غیردولتی ؛همواره مخالف واقعی خصوصی سازی و انتقال ثروت به سمت مردم و بخش خصوصی هستند زیرا در صورت بروز مشکلات در آن حوزه ها ، نظام و حکومت باید پاسخگو باشد اما در صورت کسب سود حاصل از فعالیت اقتصادی تنها متوجه آن حوزه ها می باشد و حاکمیت بهره ای از آن سود نمی برد.بخشی از اقتصاد را نیروهای غیردولتی و بخش عمومی تشکیل می دهند که در صورت وجود تفاهم سیاسی با این بخشها و تعیین سهم و حد حدود و مرز آن در اقتصاد می توان از ظرفیت های این بخش برای اجرای صحیح خصوصی سازی و نظارت بر عملکرد آنها استفاده کرد لذا ضرورت دارد در این خصوص دولت ها یک تفاهم سیاسی با این بخش های غیردولتی موثر و قدرتمند داشته باشد و بطور شفاف سهم آنها در اقتصاد را مشخص کند که این اقدام می تواند گام اساسی در اجرای سیاست های اصل 44 باشد.

پژوهش خبری صدا وسیما// محمود نانکلی